Intervenção Ecológica

Portugal é muitas vezes referido como sendo um país onde o quadro legislativo, no que concerne ao ordenamento, é dos mais extensos e complexos. No entanto, este facto, que em si deveria ser entendido como uma vitória da democracia, é muitas vezes acusado de pernicioso e mesmo perverso. Durante muito tempo a quase total ausência de corpo legislativo sobre ordenamento prestou-se por vezes ao cometimento de erros, que hoje são entendidos como verdadeiros atentados ambientais, mas dos quais muitos perduram ainda.

Nas últimas décadas, Portugal muniu-se porém de um vasto quadro legal que per si seria mais que suficiente para ordenar o seu território. Nada mais errado. Paradoxalmente, o erguer das bases do edifício legislativo de ordenamento foi acompanhado de decisões políticas e administrativas muitas vezes contraditórias com aquele e que viriam a marcar indelevelmente a nossa paisagem dos dias de hoje. Tome-se como exemplo a Reserva Ecológica Nacional, figura primeira e marco do nosso quadro legislativo, mas a qual seria vezes sem conta, ora deturpada, ora ajustada para permitir o "desenvolvimento", ao arrepio da sustentação técnica em que se baseou a lei. Não se estranhe pois que apesar do extenso rol legislativo (PROT, PMOT, PDM...), nas últimas décadas o nosso país tenha sido vítima dos mais variados atentados ao ordenamento, num cenário que em última análise pode hoje ser descrito como de verdadeiro desordenamento.

O Algarve é disso o exemplo máximo.

Caracterizado pelo seu carácter rural, a região sofreu uma completa transformação com a "chegada" do fenómeno turístico, a todos os níveis. Pressionada por uma indústria poderosíssima e ávida, alimentada pela incúria de uns, a indiferença de outros, e a ganância de muitos, em quatro décadas a região sucumbiu, e permitiu-se desfigurar por completo, hipotecando o seu maior activo – a sua paisagem única e irrepetível. Rendida à ilusão de um crescimento rápido, e assente unicamente numa actividade – o turismo - sob a promessa de um desenvolvimento fácil, comprometeu já um desenvolvimento que poderia ter sido sustentado, e que sob o peso das opções, pouco mais deixará às gerações vindouras do que um território caótico, a rebentar pelas costuras numa parte do ano, uma crescente crise de identidade, e muitas cicatrizes difíceis de sarar. E o que é mais perturbador é que os erros do passado são agora os do presente.

Em 1994, três mega projectos urbano-turísticos, há muito anunciados, e de grande impacte ambiental assumido, viram a situação de impasse em que se encontravam ser "resolvida" por mão de um despacho conjunto proferido por dois Ministérios que representavam então o Governo do Estado Português. O despacho de excepção permitia assim que os três projectos (Vilamoura XXI, Vale de Lobo III e Verdelago) fossem avalizados apesar de contrariarem as regras do ordenamento em vigor, nomeadamente o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve (PROTAL), aprovado em 1991, mas também as Reservas Agrícola e Ecológica Nacionais. Era o reconhecimento (infeliz), por parte do Estado, de que afinal o ordenamento não era sempre para cumprir – um péssimo sinal, numa região, que até então, com a desculpa de falta de legislação tudo havia permitido. O expediente não haveria de ser utilizado mais nenhuma vez durante quase uma década.

Porém, em 2004, de novo um Governo haveria de desenterrar tão triste instrumento, agora sob a forma de "Projectos Estruturantes", coordenados e avalizados pelo designado CALPTE (Centro de Apoio ao Licenciamento de Projectos Turísticos Estruturantes), o qual visava facilitar a vida aos projectos que enfrentavam alguns impedimentos de ordenamento. O Algarve haveria de ser presenteado com mais de uma dezena de candidaturas. Algumas acabariam por avançar, outras não, tamanhas eram as condicionantes que atropelavam pelo caminho.

Em 2005, com novo Governo, foi criado o sucessor dos Projectos Estruturantes, o designado Sistema de Reconhecimento de Potencial Interesse Nacional (PIN), esquema que prometia então agilizar a análise e aprovação de projectos, promovendo a superação de bloqueios administrativos e garantindo uma resposta célere, nomeadamente em matéria de licenciamento.

Na verdade, os PINs vieram a revelar-se uma forma ardilosa do Estado permitir-se "desencravar" em definitivo aqueles projectos que há muito viam o seu desenvolvimento ser obstacularizado por várias entidades do próprio Estado, ignorando as razões que estavam por detrás desse "chumbo". Ao arrepio da legislação, e por vezes promovendo a utilização de figuras de excepção, o Estado parece assim estar a favorecer o interesse privado, em detrimento do superior interesse público, e em nome de um desenvolvimento nada sustentável, demitindo-se das suas obrigações, no que concerne a preservação do património natural, ao permitir a invasão dos únicos espaços naturais livres da região, não apenas no litoral, mas também em Áreas Protegidas e na Rede Natura 2000. Perfilam-se para o Algarve quase 50 novos empreendimentos urbano-turísticos, incluindo 17 campos de golfe.

Juntos, com os mais de cinco dezenas de outros projectos que estão previstos para o Algarve, nos próximos anos mais de 80.000 novas camas serão numa região que já dá sinais de saturação. Sob a máscara da qualidade, a região prepara-se assim para carregar com mais 160.000 habitantes sedentos, o que irá aumentar o consumo de água em mais de 40% para uso doméstico, e duplicar, para as mais de duas dezenas de campos de golfe previstos. A escalada parece imparável...

Perante os evidentes impactos desta estratégia de "desenvolvimento" à custa do betão (aumento do consumo de água, sobre-ocupação do litoral, destruição de recursos naturais), que as autoridades parecem querer ignorar, a Almargem não quer deixar de denunciar esta situação, que na prática constitui a hipoteca do que resta de valioso no Algarve em termos de espaços naturais de grande valor ecológico e paisagístico.

Lista de Projectos previstos para região (PDF)

À semelhança do que aconteceu em Portugal em geral, durante séculos a agricultura constituiu a principal actividade económica do Algarve, de onde saíam então vários produtos para exportação. Por essa razão, a ocupação do território associada a esta actividade marcou profundamente, umas vezes de forma positiva, outras nem tanto, mas sempre de forma indelével a paisagem da região, até hoje.

Com a chegada do turismo, na segunda metade do século passado, a região algarvia sofreu profundas alterações económicas que levaram a uma melhoria da qualidade de vida de parte da sua população, mas que provocaram igualmente uma ruptura na estrutura socio-económica da região. Centrada em exclusivo no sector económico terciário, concretamente no turismo e serviços associados, mas igualmente na construção civil, durante as últimas três décadas a região assistiu a um crescimento urbano desmesurado, e demasiadas vezes incompatível com o desenvolvimento sustentável, nomeadamente ao nível da sobreocupação do território, em particular no litoral, mas igualmente do caos urbanístico que se instalou em várias áreas urbanas. Sem instrumentos de planeamento, e perante a passividade do poder central durante as primeiras décadas, o fenómeno turístico da região cresceu ao sabor da vontade de políticos locais e dos construtores civis. E cresceu mal. Alimentado pelo apetite voraz de um negócio centrado no lucro rápido, mas igualmente pela incúria e oportunismo de outros, a região permitiu-se em pouco mais de três décadas ver delapidar o seu território, tendo assistido em muitos casos à destruição (irreversível) de uma grande parte do seu património paisagístico, sobretudo no litoral, parte importante da sua identidade, tornando-se mesmo um exemplo do desordenamento nacional. Não faltam por isso exemplos desta verdadeiro atentando em larga escala, um pouco por todo o litoral, mas também nos principais centros urbanos: Montegordo, Faro, Praia de Faro, Quarteira, Albufeira, Portimão, Lagos, Sagres...

A partir da década de 1990 a região passaria a dispor de vários instrumentos de ordenamento e planeamento, primeiro com entrada em vigor do Plano Regional de Ordenamento do Território (PROTAL), em 1991, e posteriormente com os vários Planos Directores Municipais (PDM). Paralelamente, foram aprovados vários Planos Especiais de Ordenamento, entre os quais os Planos de Ordenamento das cinco áreas protegidas existentes na região (RN Sapal de Castro Marim e VRSA, PN Ria Formosa, PN Costa Alentejana e Costa Vicentina, e Sítios Classificados da Rocha da Pena e Fonte Benémola, ambos no concelho de Loulé), aos quais se juntariam, mais recentemente, os POOC de três troços do litoral da região (Sines-Burgau, Burgau-Vilamoura e Vilamoura -VRSA). Infelizmente, a maioria destes planos chegou demasiado tarde, e apesar da existência de um tão vasto quadro legislativo, a região continuou desde então a ocupar o seu território de forma insustentável, em nome de um turismo sem escrúpulos, continuando actualmente a ter no ordenamento um dos seus principais problemas ambientais, sobrecarregando assim vários recursos (território, água, solos agrícolas, energia e paisagem), e repetindo em muitos casos os erros que se julgavam já passados (agora já não apenas no litoral, mas também no interior, com a febre da edificação dispersa), fazendo mesmo muitas vezes tábua rasa destes planos. Exemplos não faltam.

Ainda que actualmente seja inquestionável o papel que o turismo assume na economia regional, a situação de insustentabilidade ambiental a que esta situação conduziu em várias zonas do Algarve conferem-lhe uma grande responsabilidade, e deveria como tal constituir mais que motivo suficiente para fazer a região repensar o futuro que quer para si. Por todos estes motivos, não é mais possível ficar indiferente à continuação da agressões que todos os dias são cometidas em nome do suposto desenvolvimento do betão, pelo que a participação da sociedade civil nos processos de tomada de decisão e planeamento, mas também na definição das políticas de ordenamento, quaisquer que sejam as opções que vierem a ser tomadas, assume-se hoje como indispensável para o futuro da região.

Neste contexto, a Almargem continua a empenhar-se activamente na vigilância e acompanhamento dos processos de ordenamento, mas igualmente na promoção da participação pública, contando por isso com a colaboração de todos os cidadãos preocupados.

A PARTICIPAÇÃO dos cidadãos nas decisões relativas a processos de tomada de decisão em matéria de ambiente e ordenamento está há muito consagrada no direito português e no europeu. A nossa Constituição, criada em 1976, com as alterações da Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro, no seu artigo 66º - 1. diz: "todos têm direito a um ambiente de vida humano sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender", expressando bem este direito, mas igualmente o dever do cidadão em defender o ambiente que no fundo é de todos.

Talvez o processo mais conhecido como participação pública seja o da Avaliação de Impacte Ambiental (regulado pelo decreto-lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, alterado e republicado pelo Decreto-lei n.º 152-B/2017, de 11 de dezembro) que inclui, obrigatoriamente, uma componente de participação pública, da responsabilidade de cada uma das Autoridades de AIA. As participações podem incidir apenas sobre algum dos tópicos em análise, ou ser mais complexas, englobando vários tópicos.

Um dos processos de participação mais usual é a Consulta Pública (C.P), um procedimento de duração limitada, no âmbito da participação pública, que visa disponibilizar informação sobre o projecto e as questões ambientais relacionadas e simultaneamente promover a recolha de opiniões, sugestões e outros contributos do público. São as legislações europeia e nacional que enquadram uma C.P para efeitos de avaliação ambiental de um projecto, orientando quer as informações que os promotores dos projectos devem explicitar, quer os conteúdos das participações dos cidadãos.

Está expresso na Directiva Europeia 2011/92, Artigo 3º que o conceito ambiental subjacente a uma avaliação ambiental neste enquadramento é entendido em sentido lato: não apenas no que diz respeito à natureza por si só, mas no sentido mais global, tendo também em conta as interligações e impactos na sociedade e na qualidade de vida.

De acordo com a Directiva Europeia 2011/92. Artigo 5º, numa C.P., o documento de apresentação do projecto tem que o apresentar organizado em três (3) domínios: localização, dimensão e características. Por isso, em cada uma das participações cidadãs numa C.P., deve-se tornar claro que se avaliou a Dimensão, a Localização e as Características do projecto em causa, ou apenas um, ou alguns destes domínios.

Para auxiliar a aplicação das Directivas, a Comissão Europeia (C.E.) criou um documento muito prático para guiar a avaliação dum projecto - EIA_ Guidance on Screening. Trata-se de uma lista de verificação das 27 situações que têm que ser analisadas. É um documento igualmente importante quer para quem apresenta o projecto, quer para quem o analisa participando numa C.P., quer para quem o avalia no final (DIA). Pode consultar aqui a versão traduzida. Consulte aqui mais informações sobre a totalidade do documento  produzido pela Comissão Europeia.

Transcrevemos uma parte do documento de apoio que foi apresentado pela C.E., como exemplo ilustrativo da utilização desta lista de verificação num hipotético projecto a ser avaliado.

Alguma LEGISLAÇÃO importante sobre a Participação Pública

Directiva Europeia 2011/92

Artigo 3º

A avaliação de impacte ambiental identificará, descreverá e avaliará de modo adequado, em função de cada caso particular e nos termos dos artigos 4.o a 12.o, os efeitos diretos e indiretos de um projeto sobre os seguintes fatores:

a) O homem, a fauna e a flora;

b) O solo, a água, o ar, o clima e a paisagem;

c) Os bens materiais e o património cultural;

d) A interacção entre os factores referidos nas alíneas a), b) e c).

Artigo 5º

3. As informações a fornecer pelo dono da obra nos termos do disposto no n. o 1 devem incluir, pelo menos:

a) Uma descrição do projecto incluindo as informações relativas à sua localização, à sua conceção e às suas dimensões;

b) Uma descrição das medidas previstas para evitar, reduzir e, se possível, compensar os efeitos negativos significativos;

c) Os dados necessários para identificar e avaliar os principais impactos que o projecto possa ter no ambiente;

d) Um resumo das principais soluções alternativas estudadas pelo dono da obra e a indicação das principais razões da sua escolha, atendendo aos efeitos no ambiente;

e) Um resumo não técnico das informações referidas nas alíneas a) a d).

Leis portuguesas

Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto - DIREITO DE PARTICIPAÇÃO PROCEDIMENTAL E DE ACÇÃO POPULAR  

Artigo 4.º
Dever de prévia audiência na preparação de planos ou na localização e realização de obras e investimentos públicos

1 - A adopção de planos de desenvolvimento das actividades da Administração Pública, de planos de urbanismo, de planos directores e de ordenamento do território, e a decisão sobre a localização e a realização de obras públicas ou de outros investimentos públicos com impacte relevante no ambiente ou nas condições económicas e sociais e da vida em geral das populações ou agregados populacionais de certa área do território nacional devem ser precedidos, na fase de instrução dos respectivos procedimentos, da audição dos cidadãos interessados e das entidades defensoras dos interesses que possam vir a ser afectados por aqueles planos ou decisões. 
2 - Para efeitos desta lei, considera-se equivalente aos planos a preparação de actividades coordenadas da Administração a desenvolver com vista à obtenção de resultados com impacte relevante. 
3 - São consideradas como obras públicas ou investimentos públicos com impacte relevante para efeitos deste artigo os que se traduzam em custos superiores a um milhão de contos ou que, sendo de valor inferior, influenciem significativamente as condições de vida das populações de determinada área, quer sejam executados directamente por pessoas colectivas públicas quer por concessionários  

Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro - Código do Procedimento Administrativo

Artigo 101.º Consulta pública

1 — No caso previsto na alínea c) do n.º 3 do artigo anterior* ou quando a natureza da matéria o justifique, o órgão competente deve submeter o projeto de regulamento a consulta pública, para recolha de sugestões, procedendo, para o efeito, à sua publicação na 2.ª série do Diário da República ou na publicação oficial da entidade pública, e na Internet, no sítio institucional da entidade em causa, com a visibilidade adequada à sua compreensão.

2 — Os interessados devem dirigir, por escrito, as suas sugestões ao órgão com competência regulamentar, no prazo de 30 dias, a contar da data da publicação do projeto de regulamento.

3 —...

*O artigo 100.º Audiência dos interessados, ponto 3 alinea c) diz que "O responsável pela direção do procedimento pode não proceder à audiência quando(...)o número de interessados seja de tal forma elevado que a audiência se torne incompatível, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública"

Regime jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental

Este processo, regulado pelo Decreto-Lei n.º Decreto-lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, de 31 de Outubro, alterado e republicado pelo Decreto-lei n.º 152-B/2017, de 11 de dezembro que transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 2014/52/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, inclui obrigatoriamente, uma componente de participação pública, da responsabilidade de cada uma das Autoridades de AIA, que assume uma particular relevância em todo o processo, constituindo um contributo para a tomada de decisão. As participações podem ser bastante simples sobre algum dos tópicos em análise, ou mais compostas englobando vários tópicos.

Para ajudar os utilizadores a decidir se um projeto deve ou não ser alvo de Avaliação de Impacto ambiental, foi criada uma checklist, que pode ser consultada em http://almargem.org/site/images/documentos/screening-checklist.pdf

Para informações sobre o processamento de Avaliações de Impacte Ambiental, consulte o Sistema de Informação sobre Avaliação de Impacte Ambiental - Agência Portuguesa do ambiente (APA).